Por Ricardo León Caraveo
Los reglamentos son normas generales,
impersonales, abstractas y heterónomas, es decir, comparten las características
de una ley, pero a diferencia de estas son actos administrativos no legislativos
y dependen -en el caso del sistema jurídico mexicano- de una ley para ser
válidos, porque solo a partir de ellas pueden ser diseñados, por ello algunos
los denominan normas infralegales (León) . En otros sistemas
jurídicos existen reglamentos autónomos o independientes, es decir, regulan
hechos jurídicos no contenidos en ley.
En México existieron
reglamentos municipales autónomos, pero el modelo se abandonó en la reforma del
3 de febrero de 1983[1].
Los reglamentos son
disposiciones jurídicas administrativas que permiten la adecuada aplicación de
la ley y por lo tanto son instrumento o mecanismos de control administrativo. Son
una fuente del derecho, como lo son la ley, jurisprudencia, decretos, órdenes,
lineamientos, criterios, manuales, guías, oficios y circulares, obtemperado
acorde a su naturaleza jurídica. La obligatoriedad está supeditada a ser
expedido por autoridad competente y cumplir con el principio de publicidad en
el diario, periódico o gaceta estatal.
Forma parte de la cadena
normativa que debe existir en la administración pública, vinculada por una
secuencia de legalidad y validez, entre los actos. Es un instrumento de
cumplimiento de los principios de legalidad y seguridad jurídica. El acto
fundamentado y motivado por una autoridad es imposible sin una reglamentación.
Desde nuestra perspectiva debemos
considerarlos de la siguiente forma:
1.
De acuerdo al ámbito de competencia ejecutivos, legislativos, judiciales o
municipales.
2.
De acuerdo al ámbito material pueden ser orgánicos y no orgánicos.
3.
De acuerdo al ámbito espacial de validez pueden ser federales, estatales o
municipales.
En nuestro análisis nos
ocuparemos de los reglamentos competencia del ejecutivo, cuya materia es
orgánica y con criterios afines al ámbito espacial de validez. Concretamente, a
los orgánicos o interiores de las dependencias de la administración pública.
Los estados de Baja
California, Estado de México y Sonora han desarrollado guías para la
elaboración de reglamentos interiores, lo que es un avance para el adecuado
control y disciplina de la estructura y funciones de su administración pública.
En los hechos han comprendido la importancia de la uniformidad de la
estructuras de administración pública, distribución de competencias, definición
de mandos, delimitación de responsabilidades y combate a la corrupción.
¿Cuáles son los pasos para
diseñar un reglamento interior?, ¿Qué debe contener?, ¿Cuáles el diseño correcto?,
¿Cuáles son los principios jurídicos que debe cumplir?, ¿Cuáles son los niveles
jerárquicos que debe regular?. La elaboración de un reglamento requiere estudio[2] y disciplina, porque es un
constructo complejo y multidisciplinario.
¿Cuáles
son los pasos para diseñar un reglamento interior?. La
identificación de categorías o disciplinas involucradas, es decir, es una
construcción gramatical y jurídica, diferenciada por la rama del derecho que
aplica la dependencia a la cual organiza. En la visión de Manuel Atienza es la
racionalidad lingüística y racionalidad jurídico-formal[3].
Es constante penosa la
deficiencia en las estructuras gramaticales de los diversos textos legales en
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Es común ver la ineficacia de la
justicia, imputable a una verborrea legaloide en flagrante distorsión al
imperio de la ley. Una ley puede contemplar reglamentar un medio de impugnación
como lo es un recurso administrativo[4].
El desconocimiento de la
terminología jurídica es otra constante que desvirtúa a la actividad
reglamentaria, porque un mismo término es usado con diferencias semióticas
jurídicas[5] e incluso en híbridos
indeseables entre tecnicismo y el lenguaje común. El diseñador normativo debe
ser un conocedor del lenguaje, actividad que representa un conocimiento de los
términos jurídicos y está relaciona a la interpretación[6]. Lo anterior permite
subsumir, es decir, identificar con claridad el supuesto que es actualizado en
la realidad.
El reglamento interior,
estructura la aplicación de una rama del derecho que surge de una necesidad en
la administración pública, por lo que este hecho fortalece la cohesión social y
el servicio público honesto; porque las unidades administrativas deben estar
coherentemente apegadas al ámbito espacial de validez donde desarrollaran sus
actividades.
Las leyes orgánicas enlistan
dependencias, desconcentradas, paraestatales, fideicomisos o entes públicos
(sui géneris o con autonomía constitucional), por medio de una distribución de
competencias por materia y territorio. En la competencia por materia, es
necesario conocer a fondo la terminología usada por esa rama del derecho y los
principios que la sustentan.
La terminología es un
andamiaje de conocimiento e instrumento indispensable para una interpretación
sistemática correcta. Es un espacio epistemológico que no es privativo del
estudioso del derecho, por el contrario es concurrente con la materia que el
derecho se ve en la necesidad de legislar y regular, dando origen a lo que
denominamos marco jurídico.
El derecho ecológico o
ambiental, implica el conocimiento jurídico y el del medio ambiente. El derecho
marítimo, entrelaza al derecho, la oceanografía, geología marina y otras
disciplinas. El derecho no se impone, ante el conocimiento que en sí mismo
estas ciencias tienen, porque dejaría de ser la rama del derecho que pretender
normar.
La metodología correcta es
el proceso de socialización con el conocimiento jurídico y especializado de la
rama del derecho, que originó su adopción como parte de la administración
pública. Son los paradigmas, al estilo de Thomas S. Kuhn[7], socializar para dominar
el tema.
La determinación orgánica
debe considerar los tabuladores de sueldos o salarios, las jerarquías o puestos administrativos
existentes, para que la facultades y las responsabilidades derivadas de su
cumplimiento o no, sean proporcionales y estén delimitadas con exactitud. A
trabajo igual, remuneración igual. Hay que precisar el número de plazas: titular(es),
subsecretarios, coordinadores, directores generales, directores generales
adjuntos, directores de área, subdirectores, jefes de departamento y jefes de
área.
El conocimiento del derecho
presupuestario (ingreso y egresos), derecho financiero (presupuesto y gasto
público) y derecho administrativo, no es suficiente. Hay que tener
conocimientos de contabilidad gubernamental, administración de personal,
administración del conocimiento, derecho de transparencia y acceso a la
información, derecho constitucional, derecho administrativo, gerencia pública,
psicología organizacional, sociología y otras. La sociología es importante
porque nos introduce a la Teoría de la Burocracia, su conocimiento, leyes y
principios, que son útiles para hacer del derecho una expresión conductista
fortaleciendo el sentido de pertenencia a la administración pública.
¿Qué
deben contener? Los reglamentos deben contener disposiciones
generales, en las cuales de especificarse el objeto, glosario, supletoriedad,
remisiones jurídicas, principios, metodología de interpretación, estructura
orgánica desglosada, atribuciones comunes genéricas, atribuciones comunes
específicas, marco jurídico, distribución de competencias, formalidades de
designación, requisitos para ser designado, ponderar los derechos humanos,
especificación dela relación laboral con el estado (condiciones generales de
trabajo), suplencia, sanciones, remisión o delimitación del régimen de
responsabilidad de los servidores públicos, inicio de vigencia, los artículos permanentes
y transitorios, mandato y temporalidad para la elaboración de manuales de
organización y procedimiento, mecanismos jurídicos de control y formalidades de
instrucciones por jerarquía, objeción de conciencia, lo anterior es un mínimo.
En el diseño normativo
existen artículos permanentes y transitorios, en estos últimos inicia la
vigencia o vacatio legis, y es desafortunado cuando se adopta una
derogación genérica, que dice: son
abrogadas las disposiciones jurídicas que se opongan al reglamento que entra en
vigor. Un desatino que colapsa al principio de seguridad jurídica. Lo
correcto es abrogar, porque se deroga en la unidad normativa donde está el
precepto.
Es frecuente, que los
abogados confundan abrogación y derogación. Lo correcto es abrogar la o las
normas reglamentarias sustituidas por el nuevo reglamento; así como identificar
las obrogaciones (adiciones, reformas). El diseñador normativo reglamentario
debe tener conceptualmente claras las diferencias entre abrogar, derogar,
subrogar y obrogar. Inferimos que el reglamento es una norma abrogativa de lo que sustituye y es abrogable en la media que
es sustituible.
Los artículos transitorios
disponen los actos jurídicos, administrativos, presupuestales u otros, a
realizar, para una adecuada inserción en el sistema jurídico del nuevo
reglamento. Al final deben firmar únicamente los que tengan competencia para
expedición del reglamento. Refrendo, promulgación y publicidad, son
instituciones diferentes. Una firma de más o de menos, actualizarían una
incompetencia de origen y será impugnable mediante el juicio de amparo, por
violaciones a la legalidad. En las entidades federativas las leyes orgánicas
son particularmente deficientes en cuanto a la técnica legislativa para su
diseño.
¿Cuáles
el diseño correcto? El diseño normativo o legislativo, aporta
una serie técnicas aplicables al reglamentario administrativo. La estructura
del reglamento es diferente a la estructura administrativa que contiene y
norma, en el diseño correcto estamos considerando la estructura del reglamento. Es visible una
diferencia, a nuestro parecer, porque el libro en una ley o código, es la
regulación del todo el universo de una institución jurídica, por ejemplo: Libro
de Personas, Libro de Bienes, Libro de Sucesiones y Libro de las Obligaciones
del Código Civil Federal; el reglamento no tiene por naturaleza esos alcances,
por lo que su índice estructural debe ser título, capítulo, sección, artículo,
fracción, inciso y párrafo.
Los verbos deben ser citados
en imperativo porque contienen mandatos y los enunciados breves y claros, en
secuencia lógica, enlistar en orden alfabético cuando sea posible y usar
números romanos de acuerdo a nuestra tradición greco romana. En algunos casos
se adopta un sistema mixto, considerando los números romanos y arábigos.
¿Cuáles
son los principios jurídicos que debe cumplir? El
principio de legalidad tanto en origen como en contenido. El reglamento como
acto administrativo debe cumplir con los requisitos de ser inferencia de una
ley, refrendado y obedecer a una jerarquía normativa en su contenido. La
obligatoriedad de la norma o poder vinculante, depende de haber cumplido con el
principio de publicidad.
El principio de legalidad
permea origen, procedimiento y contenido en el reglamento interior porque todo
acto de autoridad debe tener fundamento (especificar ley, reglamento y precepto
exacto), motivos (racionalidad práctica/subsunción), fecha, cargo y nombre de
quién lo expide (competencia de origen o suplencia), por escrito, firmado,
membretado o sellado o ambas, redacción clara, requerimiento, cumplir
requisitos esenciales de validez y existencia y los procesales que les sean
aplicables.
El reglamento no puede tener
alcances que sobrepasen los límites de la ley de la cual es su inferencia, ni
contradecirlo, es expedido en estricto apego a los principios constitucionales.
No es una ínsula jurídica, sino un inserto al sistema jurídico, un elemento
integrador.
La distribución orgánica
tiene como consecuencia la delimitación de los ámbitos de competencia de unidades
administrativas por medio de atributos y de las personas físicas por medio de
las facultades. El reglamento permite a la persona de derecho público cumplir
de manera práctica con los atributos de la personalidad jurídica.
Los reglamentos deben ser
diseñados hasta las jefaturas de departamento, porque son estas las que están
en contacto directo con el gobernado y su actividad es el último eslabón del
poder público. La posibilidad de genera actos de molestia, es lo que obliga a
darle identidad jurídica, enumerando los ámbitos de competencia.
Diferimos enérgicamente de
las prácticas en el diseño normativo reglamentario orgánico que no incluyen a
las jefaturas de departamento, tal vez por pereza neurológica, ignorancia del
derecho, vocación ñoqui[8] o apatía intelectual, se
corroe el Estado de Derecho. Por un lado el Estado convertido en autoridad de
facto y no de iure, y por el otro, el ciudadano indefenso que ignora las
formalidades del derecho, es destinatario de injusticias, abuso de poder y
extorsión.
La delimitación de
atribuciones y facultades, de las cuales nace la competencia facilita la
determinación de las responsabilidades administrativas, civiles, laborales,
penales resarcitorias y políticas de los servidores públicos. La no regulación
de las jefaturas de departamento es permisividad para la corrupción. Identificamos
características del reglamento interior:
1. Inferencia
de la ley orgánica.
2. Distribución
de competencias.
3. Delimita
jerarquías y estructura.
4. Delimita
responsabilidades.
5. Especifica
atribuciones.
6. Desde
la perspectiva estructural del diseño normativo es un Libro, por lo que
contiene títulos, capítulos, secciones, artículos, fracciones, incisos y
párrafos.
7. Contiene
reglas prácticas para que los servidores públicos cumplan con las atribuciones,
al delimitar facultades.
8. Vincula
a la persona con las atribuciones del Estado dando la calidad de servidor
público, a quien es responsable y queda obligado a cumplir en nombre del Estado
con las finalidades jurídicas.
9. Es
una fuente formal del acto
administrativo, similar a los tratados y convenciones internacionales,
legislación nacional, jurisprudencia, lineamientos, decreto, acuerdo, criterio,
circular, oficio, memorándum o estrategia (derecho fiscal/Sat), todas de
naturaleza jurídica diferente.
10. Es
un acto administrativo complejo.
11. Posee
contenido axiológico porque contiene valores jurídicos y humanos.
12. Es
general, impersonal, abstracto y heterónomo.
13. Es
multidisciplinario, porque para elaborarlo son necesarios conocimientos
gramaticales, jurídicos, organizacionales, administrativos, de diseño normativo
y de la rama o dependencia administrativa que pretende estructurar.
14. Es
un acto jurídico unilateral de la autoridad.
Con base en lo anteriormente expuesto,
concluimos:
1. Los
reglamentos son un acto jurídico complejo, que contienen reglas prácticas para
la aplicación de la ley de la cual son inferencia.
2. Los
reglamentos interiores distribuyen competencias, establecen jerarquías,
estructuran un área de la administración pública, especifican atributos y
facultan.
3. Los
reglamentos deben ser diseñados categorizando los aspectos jurídicos,
administrativos y la rama del derecho del ente administrativo que pretende
regular.
4. Las
racionalidades lingüística, teleológica, jurídico-formal, pragmática y ética,
expuestas por Manuel Atienza, son aplicables al reglamento, por compartir
similitudes con una ley y ser el reglamento un acto materialmente legislativo
aunque formalmente ejecutivo.
5. Abrogar,
derogar, subrogar y obrogar son términos diferentes, y tiene un impacto
práctico de no ser adecuadamente entendidos.
6. Los
reglamentos deben ser diseñados observando uniformidad terminológica.
7. Los
reglamentos deben ser insertos en el sistema jurídico, verificando
constitucionalidad, legalidad, seguridad jurídica y obligatoriedad.
Bibliografía
León, M. F. (s.f.). Recuperado el 21 de enero de 2015,
de http://biblio.juridicas.unam.mx/:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2396/13.pdf
Criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
justifican el diseño normativo a nivel de
jefes de departamento en el
Reglamento Interior
Novena Época. Registro: 192076. Instancia:
Pleno. Jurisprudencia. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XI, Abril de 2000. Materia(s):
Constitucional- Tesis: P./J. 50/2000 Página: 813. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS
QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.
Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera
jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos
internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la
garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que
no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por
parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y,
concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se
cumple: a) Con la existencia de una
norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad
para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la
actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo
disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma
legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la
existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho
que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma
correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la
autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de
la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación
y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.
Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del Estado de Guanajuato. 11
de enero de 2000. Unanimidad de diez votos. Impedimento legal: Mariano Azuela
Güitrón. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Eduardo Ferrer
Mac Gregor Poisot y Mara Gómez Pérez. El Tribunal Pleno, en su sesión privada
celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, aprobó, con el número 50/2000, la
tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintisiete de
marzo de dos mil.
Novena Época. Registro: 165147. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXXI, Febrero de 2010. Materia(s):
Administrativa. Tesis: I.7o.A. J/52. Página: 2742. SERVIDORES PÚBLICOS. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE SUS ATRIBUCIONES Y
OBLIGACIONES NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONTEMPLADAS EN UNA NORMA GENERAL, ES
INSUFICIENTE PARA EXIMIRLOS DE RESPONSABILIDAD. El artículo 113 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las leyes de
responsabilidades de los servidores
públicos tienen por objeto salvaguardar los principios de legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleos,
cargos y comisiones de los empleados del gobierno; principios que están
cargados de un alto valor moral, al que aspiran los empleados del gobierno y
entes del Estado. Por su parte, el artículo 47, fracción I, de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos (de igual redacción al diverso
numeral 8o., fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
trece de marzo de dos mil dos), dispone como obligación a los empleados del
gobierno cumplir con la máxima diligencia el servicio que les sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de
dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o
comisión; así, la circunstancia que
el servicio encomendado, entendido como el cúmulo de obligaciones o
atribuciones inherentes al cargo, no se encuentre detallado en forma de
catálogo en alguna ley, reglamento, decreto, circular o norma de carácter
general, es insuficiente para eximirlos de responsabilidad, pues resulta
materialmente imposible emitir una norma general por cada rango, nivel o
escalafón que exista en los tres poderes del gobierno. Por tanto, ante
la inexistencia de una disposición normativa que especifique cuáles son las
atribuciones de un servidor público, la autoridad administrativa y, en su caso,
la jurisdiccional, deberá valorar los elementos de prueba allegados al asunto,
para así concluir si determinada conducta o actuación se encuentra dentro de
las facultades encomendadas al servidor público investigado o sancionado,
fundando y motivando su determinación. SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión fiscal 3027/2003. Titular de la
Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo, hoy de la Función Pública, encargada de la defensa jurídica. 21
de enero de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: F. Javier Mijangos Navarro. Secretario:
Carlos Alfredo Soto Morales. Revisión fiscal 1947/2004. Titular de la Unidad de
Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo,
hoy de la Función Pública. 11 de agosto de 2004. Unanimidad de votos. Ponente:
Alberto Pérez Dayán. Secretaria: Amelia Vega Carrillo. Revisión fiscal
210/2009. Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la
Función Pública, encargada de la defensa jurídica del Órgano Interno de Control
en Pemex Exploración y Producción. 5 de agosto de 2009. Unanimidad de votos.
Ponente: María Alejandra Hernández Jiménez, secretaria de tribunal autorizada
por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para
desempeñar las funciones de Magistrada. Secretario: Gustavo Naranjo Espinosa.
Amparo directo 282/2009. José Armando González Gama. 6 de octubre de 2009.
Unanimidad de votos. Ponente: María del Carmen Alejandra Hernández Jiménez,
secretaria de tribunal autorizada por la Comisión de Carrera Judicial del
Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrada.
Secretaria: Elizabeth Arrañaga Pichardo. Revisión fiscal 502/2009. Titular de
la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública,
encargada de la defensa jurídica de la resolución emitida por el titular del
Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en la Policía Federal
Preventiva. 2 de diciembre de 2009. Unanimidad de votos. Ponente: Adela
Domínguez Salazar. Secretario: Víctor Manuel Máttar Oliva.
Época: Novena Época. Registro: 170068.
Instancia: CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER
CIRCUITO. Tipo Tesis: Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Localización: Tomo XXVII, Marzo de 2008. Materia(s):
Administrativa. Tesis: I.4o.A.630 A. Página 1781. [TA]; 9a. Época; T.C.C.;
S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Pág. 1781. MANUALES DE
ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS Y DE SERVICIOS AL PÚBLICO DE LAS DEPENDENCIAS Y
ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. SU CONCEPTO Y NATURALEZA
JURÍDICA. Los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al
público de las dependencias y entidades de la administración pública federal,
son cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y
estructura orgánica de las unidades administrativas que las integran, los
niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de
autoridad, de responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos
niveles de mando; es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una
de ellas para el cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Asimismo, dichos
manuales participan de la naturaleza jurídica de las reglas generales
administrativas, pues abarcan aspectos técnicos y operativos en materias
específicas, su existencia obedece al acelerado crecimiento de la
administración pública, y su fundamento legal es una cláusula habilitante,
conforme a la cual el legislador ha dotado a ciertas autoridades de la
atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento
de su función, de manera que en su ámbito
de aplicación son actos
administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos al
interior de las citadas dependencias y entidades. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO
EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión fiscal 239/2007.
Director General Adjunto Jurídico Contencioso de la Secretaría de la Función
Pública. 13 de noviembre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Alfredo A.
Martínez Jiménez, secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera
Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de
Magistrado. Secretaria: Alma Flores Rodríguez.
Época: Octava Época. Registro: 218238.
Instancia: CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER
CIRCUITO. Tipo Tesis: Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación. Localización: Tomo X,
Octubre de 1992. Materia(s): Administrativa. Tesis: Página 373. [TA]; 8a.
Época; T.C.C.; S.J.F.; Tomo X, Octubre de 1992; Pág. 373. MANUAL GENERAL DE
ORGANIZACION DE LA SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL. NO PUEDE
EQUIPARARSE A UN REGLAMENTO O LEY. INAPLICABILIDAD DEL. El Subdirector
"B" de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría
del Trabajo y Previsión Social, no es
competente para emitir actos de molestia en ausencia de los Directores
General de Asuntos Jurídicos y de Sanciones de la citada dependencia, ya que en
el Manual General de Organización de la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social que invoca para apoyar y
justificar su competencia, este instrumento carece de toda fuerza legal pues
dichos manuales de organización a que se refiere el artículo 19 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, no tienen naturaleza normativa, sino su papel simplemente es de ser
una fuente de información actualizada de la organización y atribuciones de la
estructura interna de cada secretaría de Estado, pero sin que dicha información
que sumariamente se publica en el Diario Oficial de la Federación pueda
equipararse al carácter normativo que tienen los reglamentos interiores de las
secretarías, que se prevén en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; pero
tampoco tienen un valor regulador jurídico ya que el papel de los manuales es
sólo contar con información actualizada de tipo meramente administrativo, pues
ni la pluricitada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevé
su existencia, ni ninguna otra ley o dispositivo reglamentario le dan carácter
normativo alguno. En consecuencia, el
manual de organización que se cita no puede ser fuente de competencia de
ninguna autoridad. Además, de acuerdo con el sistema legal vigente, los
órganos administrativos y sus atribuciones deben recogerse en principio en los
reglamentos interiores de las secretarías de Estado, y siendo en la especie que
dicha Subdirección "B" de sanciones no se encuentra prevista en el
artículo 3 del Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, el órgano en cuestión es
inexistente. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL
PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 654/92. Ganaderos y Productores de Leche Pura,
S. A. de C. V. 4 de junio de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón.
Secretaria: Silvia Martínez Saavedra.
Época: Novena Época.
Registro: 189508. Instancia: DECIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Tipo Tesis: Tesis Aislada. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Localización: Tomo XIII, Junio
de 2001. Materia(s): Administrativa. Tesis: I.13o.A.13 A. Página 682. [TA]; 9a.
Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIII, Junio de 2001; Pág. 682.
COMPETENCIA. NO CUESTIONA LA LEGITIMIDAD DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.
Cuando se cuestiona la falta de competencia de una autoridad administrativa se
entiende que se combate la carencia de atribuciones legales para llevar a cabo
determinado acto jurídico, lo cual no debe confundirse con la legitimidad de
una autoridad, que se refiere a la legalidad del procedimiento que le dio
origen; de tal manera que para establecer la legitimidad de una autoridad se
debe analizar su origen, es decir, si la autoridad que le dio vida se
encontraba legalmente creada y, a su vez, si ésta contaba con las facultades
constitucionales para crearla. DECIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión fiscal 1053/2001. Titular de la
Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
28 de febrero de 2001. Mayoría de votos. Disidente: Jaime C. Ramos Carreón.
Ponente: Rosalba Becerril Velázquez. Secretaria: Carolina Acevedo Ruiz.
Octava
Época.- Instancia: TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL
PRIMER CIRCUITO.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: III,
Segunda Parte-1, Enero a Junio de 1989 REG. NÚM. 228527.- Página:-
390,. INCOMPETENCIA DE ORIGEN. NOCION Y DIFERENCIAS CON LA COMPETENCIA A QUE
SE REFIERE EL ARTICULO 16 CONSTITUCIONAL.
La noción de incompetencia de origen, nació hacia la segunda mitad del
siglo pasado, para significarse con ella los problemas que entrañaban la
ilegitimidad de autoridades locales, (presidentes municipales, magistrados y
jueces, así como gobernadores) por infracciones a las normas reguladoras de su
designación o elección para desempeñar cargos públicos. Las razones aducidas
para distinguirla de las irregularidades examinadas en el rubro de competencia
del artículo 16 constitucional, fueron que el conocimiento de aquellas
cuestiones por los tribunales Federales se traduciría en una injustificada
intervención en la soberanía de las entidades federativas, y redundaría en el
empleo del juicio de amparo como instrumento para influir en materia política,
la noción de incompetencia de origen así limitada en principio al
desconocimiento de autoridades locales de índole política o judicial, se hizo
sin embargo extensiva - por la fuerza de la tradición en el lenguaje forense- a
todos los casos en que por cualquier razón se discutiera la designación de un
funcionario federal o local perteneciente inclusive al Poder Ejecutivo, o la
regularidad de su ingreso a la función pública. Así, se introduce una
distinción esencial entre la llamada "incompetencia de origen" y la
incompetencia derivada del artículo 16 constitucional, de manera similar a lo
sucedido en otras latitudes cuando frente a los funcionarios "de
jure" se ha creado una teoría de los funcionarios "de facto",
esto es, aquellos cuya permanencia en la función pública es irregular, bien por
inexistencia total o existencia viciada del acto formal de designación según
cierto sector de la doctrina, bien por ineficacia sobrevenida del título
legitimante, frecuentemente debida a razones de temporalidad o inhabilitación, según
otros autores. El examen de la legitimidad de un funcionario y de la
competencia de un órgano supone una distinción esencial: mientras la primera
explica la integración de un órgano y la
situación de una persona física frente a las normas que regulan las condiciones
personales y los requisitos formales necesarios para encarnarlo y darle vida de
relación orgánica, la segunda determina los límites en los cuales un órgano
puede actuar frente a terceros. En este sentido, el artículo 16
constitucional no se refiere a la legitimidad de un funcionario ni la manera
como se incorpora a la función pública, sino a los límites fijados para la actuación del órgano frente a los
particulares, ya que son justamente los bienes de éstos el objeto de tutela del
precepto en tanto consagra una garantía individual y no un control interno de
la organización administrativa. Por lo tanto, ni los tribunales de
amparo ni los ordinarios de jurisdicción contencioso -administrativa federal,
por estar vinculados al concepto de competencia del artículo 16 constitucional,
reproducido en el artículo 238, fracción I, del Código Fiscal de la Federación,
pueden conocer de la legitimidad de funcionarios públicos, cualquiera que sea
la causa de irregularidad alegada; lo anterior, sin perjuicio de la posible responsabilidad administrativa o quizá
penal exigible a la persona dotada de una investidura irregular o incluso sin
investidura alguna.- TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Amparo directo 2093/88. Carlos A. Cruz
Morales. 5 de febrero de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David
Góngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia Campuzano Gallegos.
Quinta Época.-
Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación.- Tomo:
LXXII.- Reg Núm.
326948-IIUS2003-Actualiz-CD-DVD.- Página: 6716.- LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS. El carácter propio de la ley, aunque no
reside en su generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que da, ya que
ese carácter puede tenerlo también los reglamentos, sí consiste en el hecho de
que la ley es una expresión de la
voluntad nacional, manifestada mediante los Congresos, lo que no puede
decirse de un
reglamento, que es la expresión de la voluntad de los administradores o de los
órganos del poder administrativo. Los reglamentos deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pueden
modificar; así como las leyes deben circunscribirse a la esfera que la
Constitución les señala, la misma relación debe guardar el reglamento en relación con
la ley respectiva, según nuestro régimen constitucional. Algún
tratadista dice: que la ley es una
regla general escrita, a consecuencia de una operación de procedimiento, que
hace intervenir a los representantes de la nación, que declara obligatorias las
relaciones sociales que derivan de la naturaleza de las cosas, interpretándolas
desde el punto de vista de la libertad; el reglamento es una manifestación de
voluntad, bajo la forma de regla general, emitida por una autoridad que tiene
el poder reglamentario y que tiende a la organización y a la policía del
Estado, con un espíritu a la vez constructivo y autoritario; (hasta aquí el
tratadista). Cuando mucho, se podrá admitir que el reglamento, desde el punto de
vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede serlo bajo el aspecto
formal, ni contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos que
puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo, porque
desaparecería el régimen constitucional de separación de funciones.
La ley tiene cierta preferencia, que
consiste en que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento.
Este principio es reconocido en el inciso "f" del artículo 72 de la
Constitución, que previene que en la interpretación, reforma o derogación de
las leyes o decretos, se observaran los mismos trámites establecidos para su
formación. Conforme a la misma Constitución, hay materias que solo pueden ser reguladas
por una ley. La reglamentación de las garantías individuales sólo puede
hacerse, salvo casos excepcionales, por medio de una ley, en sentido formal;
del mismo modo que se necesita una ley para imponer contribuciones y penas para
organizar la guardia nacional, etcétera. De modo que si bien
existen algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener ambos
el mismo alcance, ni por razón del órgano que los expide, ni por razón de la
materia que consignan, ni por la fuerza y autonomía que en sí tienen, ya que el reglamento
tiene que estar necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez,
no pudiendo derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido de la misma,
ya que sólo tiene por objeto proveer a la exacta observancia las leyes que
expide el Congreso de la Unión, de donde se deduce que si el artículo 4o.
constitucional exige una ley previa para que se restrinja la libertad de
comercio y trabajo y la ley que establece la restricción no es mas que un
reglamento, como los artículos constitucionales no pueden ser reglamentados
sino por una ley, está fuera de duda que la reglamentación administrativa esta
en pugna con la Constitución, pues el artículo 89, fracción I, de la
Constitución vigente, sólo establece la facultad reglamentaria por lo que hace
a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y el mismo
espíritu imperó en todas las Constituciones anteriores.- Amparo administrativo
en revisión 58/33. "Revendedores de Boletos de Espectáculos
Públicos", S. C. L. y coags. 15 de noviembre de 1935. Mayoría de tres
votos. Disidentes: Jesús Garza Cabello y José María Truchuelo. Relator: Agustín
Gómez Campos.
[1] Época: Octava Época. Registro:
212368. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIII, Junio de 1994. Materia(s):
Administrativa. Tesis: XVI.2o.37 A. Página: 652. REGLAMENTOS MUNICIPALES
AUTONOMOS. SON INCONSTITUCIONALES A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO
OFICIAL DE LA FEDERACION EL TRES DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES. La
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expresamente reconoce la
facultad para reglamentar disposiciones legales emanadas del Poder Legislativo,
otorgando tal facultad al Presidente de la República en el artículo 89,
fracción I, de dicha Ley Fundamental. Estos reglamentos constituyen
materialmente una ley, en tanto se tratan de normas administrativas
obligatorias, generales e impersonales, debiendo destacar que su característica
es que estén subordinados a la ley, o sea, a una disposición emanada del
Congreso de la Unión (o de las legislaturas de los estados en el caso de las
leyes locales). En otros artículos, dispersos en la norma fundamental, se
refiere a la existencia de reglamentos autónomos, que también son disposiciones
que participan de las características materiales de la norma jurídica, pero sin
sujetarse a una ley formal. Hasta antes de la reforma a la fracción II, del
artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se discutía si los
ayuntamientos estaban facultados para expedir reglamentos autónomos, esto es,
no reglamentarios de una ley formal expedida por la legislatura local; sin
embargo, a partir de ésta, quedaron proscritos, porque tal precepto reformado
sujeta a tales reglamentos, así como a los bandos de policía y buen gobierno, a
las bases normativas que deban establecer las legislaturas de los estados. Amparo
en revisión 36/94. Rafael González Moreno y coagraviados. 12 de abril de 1994.
Unanimidad de votos. Ponente: Juan Manuel Arredondo Elías. Secretaria: Cecilia
Patricia Ramírez Barajas.
[2] Creemos es importante
la lectura de la Teoría Pura del Derecho de Hans Kelsen. Descarga: http://cvperu.typepad.com/files/libro-teoria-pura-del-derecho-hans-kelsen.pdf
[3]
Estamos convencidos que las racionalidades lingüística, teleológica, jurídico
formal, pragmática y ética expuestas por Manuel Atienza, son de aplicación
obligatoria para diseñar un reglamento. Descarga: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2997/15.pdf
[4] Reg. Núm 391614. Octava Época. Instancia: TERCER TRIBUNAL COLEGIADO
EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Fuente: Apéndice de 1995. Tomo:
Tomo III, Parte TCC. Tesis: 724. Página:
536. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. EXCEPCION
AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD CUANDO DICHOS MEDIOS DE DEFENSA SE ENCUENTRAN
PREVISTOS EN UN REGLAMENTO ADMINISTRATIVO Y NO EN LA LEY QUE ESTE REGLAMENTA.
ARTICULO 23 DE LA LEY ORGANICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION. En atención al criterio de definitividad
contenido en el último párrafo del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal
Fiscal de la Federación, como condición para hacer del conocimiento de las
Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación una causa de anulación en
contra de resoluciones de índole administrativa, es menester ineludible que
contra las mismas no haya otro medio de defensa en favor de los particulares
que pueda modificar, confirmar o revocar el acto cuya nulidad se demanda o que,
habiéndolo, éste sea de ejercicio opcional para los afectados. Dichos
medios de defensa o recursos administrativos son los distintos procedimientos
establecidos en ley para obtener que la administración, en sede administrativa,
revise un acto y lo confirme, modifique o revoque. Una de las características principales de tales medios de
impugnación lo constituye el hecho de que su existencia se encuentre
específicamente determinada en una ley, condición de eficacia para que
su observancia vincule a los gobernados, de
ahí que no habrá recurso administrativo sin ley que lo autorice. Por
tanto, cuando el invocado numeral reputa como resoluciones definitivas a
aquellas que no admitan ya recurso administrativo alguno o que, existiendo
éste, sea optativo para el particular interponerlo o no, significa indudablemente
que ese medio de defensa ha de estar contenido, precisamente, en un
ordenamiento general, imperativo y abstracto, formal y materialmente
legislativo, es decir, en una ley emanada del Congreso de la Unión; así,
y sólo así, habrá de ser obligatoria su interposición como condición previa
para acceder al conocimiento de una causa propuesta ante las Salas Regionales
que integran el Tribunal Fiscal de la Federación. Lo anterior no
viene a significar de ningún modo que, indiscriminadamente, todos los recursos
ordinarios o medios de defensa contenidos en los diversos reglamentos
administrativos carezcan de obligatoriedad respecto de su interposición previa
al juicio de nulidad, o en su caso, al juicio de garantías, pues
dicha característica cobrará vigencia cuando sea precisamente la ley
reglamentada aquel ordenamiento que contemple su existencia y no, cuando es un
reglamento administrativo el que a título propio establece la procedencia de un
recurso administrativo. La potestad reglamentaria que deriva de la
fracción I del artículo 89 de la Constitución de la República, conferida al
titular del Ejecutivo Federal, otorga la facultad a dicho órgano para que, en
el mejor proveer en la esfera administrativa al cumplimiento de las leyes,
dicte aquellas normas que faciliten a los particulares la observancia de las
primeras, a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas (que
toman el nombre de reglamentos administrativos) cuyos límites naturales,
coinciden con los que fijan las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley
que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación;
por esa virtud no está entonces permitido que a través de la facultad
reglamentaria, una disposición de esa naturaleza otorgue mayores alcances o imponga
distintas limitantes que la propia ley ha de reglamentar, por ejemplo, creando
un recurso administrativo cuando la ley que reglamenta nada previene al
respecto. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER
CIRCUITO. Octava Época: Amparo directo 1113/88. Constructora Inversionista, S.
A. 2 de agosto de 1988. Unanimidad de votos. Amparo directo 1473/88. Cardigan,
S. A. de C. V. 28 de septiembre de 1988. Unanimidad de votos. Amparo directo
343/89. Productos San Cristóbal, S. A. de C. V. 4 de abril de 1989. Unanimidad
de votos. Amparo directo 763/89. Fundición y Maquinado de Metales, S. A. 7 de
junio de 1989. Unanimidad de votos. Amparo directo 793/89. Mex-Bestos, S. A. 7
de junio de 1989. Unanimidad de votos. NOTA: Tesis I.3o.A.J/28, Gaceta número 46, pág.
49; Semanario Judicial de la Federación, tomo VIII-Octubre, pág. 109.
[6] Quinta Época.-
Instancia: Primera Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación.-Tomo:
XCVIII.- Reg. Núm.
301701-IUS2003-Actual-CDD-VD.- Página:2038.- INTERPRETACION DE LA LEY, REGLAS DE LA. Ante
la ineludible necesidad de interpretar contenidos y alcances de leyes en pugna,
hay que ocurrir, por exclusión y en su orden rigurosamente jerárquico, a las
cuatro grandes fuentes de la interpretación legal: a) a la fuente "auténtica", que
es aquélla en donde el legislador expresa de manera concreta su pensamiento y
su voluntad; b) a falta de ella, a la fuente "coordinadora",
buscando una tesis que haga posible la vigencia concomitante y sin
contradicciones de los preceptos en posible antítesis; c) a falta de
las dos; a la fuente "jerárquica", en donde, al definirse el rango
superior, ético, social y jerárquico, de una ley
sobre la otra, se estructura, de acuerdo con aquélla, la solución integral del
problema; d) y a falta
de las tres, a la fuente simplemente "doctrinal" que define cual de
las disposiciones a debate ha de conservar la vigencia, por su adecuación
a los
principios generales del derecho, a la filosofía y a las corrientes
del pensamiento contemporáneo jurídico-penal.- Amparo penal
directo 2877/46. Palma Moreno Guillermo. 23 de Agosto de 1948. Mayoría de tres
votos. Disidentes: Carlos L. Ángeles y José Rebolledo. La publicación no menciona
el nombre del ponente.
[7] Nos referimos al
libro: “Las Revoluciones Científicas”. Descarga: http://www.conductitlan.net/libros_y_lecturas_basicas_gratuitos/t_s_kuhn_la_estructura_de_las_revoluciones_cientificas.pdf
[8] La Real Academia de
la Lengua Española, define ñoqui: Empleado público que asiste al lugar de trabajo solo en fecha de
cobro.
