Los reglamentos son normas generales, impersonales,
abstractas y heterónomas, es decir, comparten las características de una ley,
pero a diferencia de estas son actos administrativos no legislativos y dependen
-en el caso del sistema jurídico mexicano- de una ley para ser válidos, porque
solo a partir de ellas pueden ser diseñados, por ello algunos los denominan
normas infralegales (León). En otros sistemas jurídicos existen
reglamentos autónomos o independientes, es decir, regulan hechos jurídicos no
contenidos en ley.
En México existieron reglamentos municipales autónomos,
pero el modelo se abandonó en la reforma del 3 de febrero de 1983[1].
Los reglamentos son disposiciones jurídicas
administrativas que permiten la adecuada aplicación de la ley y por lo tanto
instrumento o mecanismos de control administrativo. Son una fuente del derecho,
como la ley, jurisprudencia, decretos, órdenes, lineamientos, criterios,
manuales, guías, oficios y circulares, obtemperado acorde a su naturaleza
jurídica. La obligatoriedad está supeditada a la expedición por autoridad
competente y el principio de publicidad en el diario, periódico o gaceta
estatal.
Forma parte de la cadena normativa que debe existir en
la administración pública, vinculada por una secuencia de legalidad y validez,
entre los actos. Es un instrumento de cumplimiento de los principios de
legalidad y seguridad jurídica. El acto fundamentado y motivado por una
autoridad es imposible sin una reglamentación vigente.
Desde nuestra perspectiva debemos considerarlos de la
siguiente forma:
1.
De acuerdo al ámbito
de competencia ejecutivos, legislativos, judiciales o
municipales.
2.
De acuerdo al ámbito
material pueden ser orgánicos y no orgánicos.
3.
De acuerdo al ámbito
espacial de validez pueden ser federales, estatales o municipales.
4.
De acuerdo a su vigencia;
activos, retroactivos, irretroactivos o ultraactivos.
En nuestro análisis nos ocuparemos de los reglamentos
competencia del ejecutivo, cuya materia es orgánica y con criterios afines al
ámbito espacial de validez. Concretamente, a los orgánicos o interiores de las
dependencias de la administración pública.
Algunas entidades federativas han desarrollado guías
para la elaboración de reglamentos interiores, lo que es un avance para el
adecuado control y disciplina de la estructura y funciones de su administración
pública. En los hechos han comprendido la importancia de la uniformidad de las
estructuras de administración pública, distribución de competencias, definición
de mandos, delimitación de responsabilidades y combate a la corrupción. Una ley
puede contemplar reglamentar un medio de impugnación como lo es un recurso
administrativo[2].
¿Cuáles son los pasos para diseñar un reglamento
interior?, ¿Qué debe contener?, ¿Cuáles el diseño correcto?, ¿Cuáles son los
principios jurídicos que debe cumplir?, ¿Cuáles son los niveles jerárquicos que
debe regular? La elaboración de un reglamento requiere estudio[3] y disciplina, porque es un
constructo complejo y multidisciplinario.
¿Cuáles son los pasos para diseñar un reglamento interior?
La identificación de categorías o disciplinas
involucradas, es decir, es una construcción gramatical y jurídica, diferenciada
por la rama del derecho que aplica la dependencia a la cual organiza. En la
visión de Manuel Atienza es la racionalidad lingüística y racionalidad
jurídico-formal[4].
Es constante la deficiencia en las estructuras
gramaticales de los diversos textos legales en los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial. Es común ver la ineficacia de la justicia, imputable a
una verborrea legaloide en flagrante distorsión al imperio de la ley.
El desconocimiento de la terminología jurídica es otra
constante que desvirtúa a la actividad reglamentaria, porque un mismo término
es usado con diferencias semióticas jurídicas[5] e incluso en híbridos
indeseables entre tecnicismo y el lenguaje común. El diseñador normativo debe
ser un conocedor del lenguaje, actividad que representa un conocimiento de los
términos jurídicos y está relaciona a la interpretación[6]. Lo anterior permite
subsumir, es decir, identificar con claridad el supuesto actualizado en la
realidad.
El reglamento interior, estructura la aplicación de una
rama del derecho que surge de una necesidad en la administración pública, por
lo que este hecho fortalece la cohesión social y el servicio público honesto;
porque las unidades administrativas deben estar coherentemente apegadas al
ámbito espacial de validez donde desarrollarán sus actividades, es decir,
distribución de competencias.
Las leyes orgánicas enlistan dependencias,
desconcentradas, paraestatales, fideicomisos o entes públicos (sui géneris o
con autonomía constitucional), por medio de una distribución de competencias
por materia y territorio. En la competencia por materia, es necesario conocer a
fondo la terminología usada por esa rama del derecho y los principios que la
sustentan.
La terminología es un andamiaje de conocimiento e instrumento
indispensable para una interpretación sistemática. Es un espacio epistemológico
que no es privativo del estudioso del derecho, por el contrario, es concurrente
con la materia que el derecho se ve en la necesidad de legislar y regular,
dando origen a lo que denominamos marco jurídico.
El derecho ecológico o ambiental, implica el
conocimiento jurídico y el del medio ambiente. El derecho marítimo, entrelaza
al derecho, la oceanografía, geología marina y otras disciplinas. El derecho no
se impone, ante el conocimiento que en sí mismo estas ciencias tienen, porque
dejaría de ser la rama del derecho que pretender normar.
La metodología correcta es el proceso de socialización
con el conocimiento jurídico y especializado de la rama del derecho, que
originó su adopción como parte de la administración pública. Son los
paradigmas, al estilo de Thomas S. Kuhn[7], socializar para dominar
el tema.
La determinación orgánica debe considerar los
tabuladores de sueldos o salarios, las jerarquías o puestos administrativos
existentes, para que las facultades y las responsabilidades derivadas de su
cumplimiento o no, sean proporcionales y estén delimitadas con exactitud. A
trabajo igual, remuneración igual. Hay que precisar el número de plazas:
titular(es), subsecretarios, coordinadores, directores generales, directores
generales adjuntos, directores de área, subdirectores, jefes de departamento y
jefes de área.
El conocimiento del derecho presupuestario (ingreso y
egresos), derecho financiero (presupuesto y gasto público) y derecho
administrativo, no es suficiente. Hay que tener conocimientos de contabilidad
gubernamental, administración de personal, administración del conocimiento,
derecho de transparencia y acceso a la información, derecho constitucional, derecho
administrativo, gerencia pública, psicología organizacional, sociología y
otras. La sociología es importante porque nos introduce a la Teoría de la
Burocracia, su conocimiento, leyes y principios, que son útiles para hacer del
derecho una expresión constructivista de fortalecimiento de pertenencia a la
administración pública.
Un reglamento no orgánico tiene como base la ley por la
cual existe, identifica las instituciones jurídicas aplicadas, el objeto, el
sujeto, supuestos, sanciones, presupuestos procesales y procedimientos.
¿Qué deben contener?
Los reglamentos orgánicos deben contener disposiciones
generales, en las cuales de especificarse el objeto, glosario, supletoriedad,
remisiones jurídicas, principios, metodología de interpretación, estructura
orgánica desglosada, atribuciones comunes genéricas, atribuciones comunes
específicas, marco jurídico, distribución de competencias, formalidades y
requisitos para designaciones, derechos humanos, especificación de la relación
laboral (condiciones generales de trabajo), suplencias, sanciones, remisión o
delimitación del régimen de responsabilidad de los servidores públicos, inicio
de vigencia, los artículos y artículos transitorios, mandato y temporalidad
para la elaboración de manuales de organización y procedimiento, mecanismos
jurídicos de control y formalidades de instrucciones por jerarquía, objeción de
conciencia, lo anterior es un mínimo.
¿Cuándo es vigente un reglamento?
En el diseño normativo existen artículos y artículos transitorios,
en estos últimos inicia la vigencia o vacatio legis, y
es desafortunado cuando adoptan una derogación genérica, que dice: son
abrogadas las disposiciones jurídicas que se opongan al reglamento que entra en
vigor. Un desatino que colapsa el principio de seguridad jurídica. Lo
correcto es abrogar, porque es derogada la unidad normativa donde está el
precepto.
Es frecuente, confundir abrogación y derogación. Lo
correcto es abrogar la o las normas reglamentarias sustituidas por el nuevo
reglamento; así como identificar las obrogaciones (adiciones, reformas). El
diseñador normativo reglamentario debe tener conceptualmente claras las diferencias
entre abrogar, derogar, subrogar y obrogar. Inferimos que el reglamento es
una norma abrogativa de lo que sustituye y es abrogable en la
media que es sustituible.
Los artículos transitorios disponen los actos jurídicos,
administrativos, presupuestales u otros a realizar, para una adecuada inserción
en el sistema jurídico del nuevo reglamento. Al final deben firmar únicamente
los que tengan competencia para expedición del reglamento. Refrendo,
promulgación y publicidad, son instituciones diferentes. Una firma de más o de
menos, actualizarían una incompetencia de origen y es impugnable mediante el
juicio de amparo, por violaciones a la legalidad. En las entidades federativas
las leyes orgánicas son particularmente deficientes en cuanto a la técnica legislativa
para su diseño.
¿Puede aplicarse un reglamento de una ley abrogada?
La
indebida fundamentación del sujeto obligado en el reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
del Estado de Tabasco, expedida por el Congreso del Estado, mediante
Decreto 229, publicado el 10 de febrero de 2007 en el suplemento “C” del
Periódico Oficial del Estado 6723.
Lo
anterior, es así por las siguientes razones jurídicas:
1. La Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Estado de Tabasco, publicada el 10 de febrero de
2007 fue abrogada por el Segundo Transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de
Tabasco, del 15 de diciembre de 2015.
2. El
artículo 1 del Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco,
publicado el 10 de febrero de 2007, establecía: “El presente Reglamento es de orden público e interés general y tiene
como finalidad establecer los criterios y procedimientos para garantizar el
acceso a toda persona a la información pública en posesión de los Sujetos
Obligados de conformidad con las bases y principios contenidos en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco”. En
consecuencia, fue vigente entre el 10 de febrero de 2007 y el 15 de diciembre de 2015.
3. En el
sistema jurídico mexicano el reglamento o norma infralegal es una inferencia de
la Ley, es decir, no es una unidad normativa independiente.
4. La
doctrina ha distinguido tres momentos de aplicación de los preceptos jurídicos:
a) Activa. Cuando rigen hechos
que se encuentran en el periodo de vigencia;
b) Irretroactividad. La
norma no tiene efectos antes de la vigencia;
c) Retroactiva.
Cuando se aplican a un hecho efectuado antes de su entrada en vigor;
d) Ultraactiva.
Cuando se aplican después que concluyó su vigencia.
En
este último supuesto, aunque el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite la interpretación
extensiva de los derechos fundamentales, cuando
reclaman derechos creados o reconocidos por una norma que no rigió la
relación jurídica, sino que nació al terminar y posteriormente perdió vigencia,
de modo que no era aplicable cuando el interesado reclamó, pero es improcedente
la aplicación ULTRAACTIVA, porque ni
la Ley citada ni el reglamento en cuestión eran vigentes al presentarse la
solicitud ni al interponer el medio de impugnación. No queda comprendido en
ninguna categoría de las aplicaciones en cuanto a vigencia
El
razonamiento está robustecido por los criterios de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, con registros digitales 165125 y 188508, este último es
jurisprudencia, por lo tanto, es obligatorio con fundamentado en el artículo
217 de la Ley de Amparo.
Es aplicable el pricipio lex posterior derogat priori, que
quieres decir: ley posterior deroga tácitamente a la anterior. En el caso que
nos ocupa es una abrogación expresa de la Ley y tácita del reglamento, son
aplicables los registros digitales 176121 y 228635. El artículo 2 del
reglamento refiere una aplicación e interpretación simultánea de la ley, que si
bien resulta una verdad evidente, es importante ponderarlo.
Las fuentes
del Derecho son reales, formales e históricas. Las autoridades estamos obligadas
a observar las fuentes formales (legislación, jurisprudencia, costumbre y
doctrina) para la valoración de los asuntos en nuestra función materialmente
jurisdiccional. Esto es la racionalidad
jurídico formal, consistente en la aplicación de normas jurídicas válidas y
estructuradas en un sistema vinculado al principio de seguridad jurídica. Las
normas abrogadas expresa o tácitamente son fuentes históricas pero no formales.
El
garantismo es una expresión de legalidad por lo que los órganos
constitucionales autónomos se sustentan en este como principio. El artículo 9, fracción
V de la Ley de Transparencia y Acceso al Información Pública en el Estado de
Tabasco reconoce y define el principio de legalidad de la siguiente manera:
obligación de ajustar su actuación, que funde y motive sus resoluciones y actos
en las normas aplicables.
Congruente
con lo anterior, resulta de imperiosa necesidad pronunciarse sobre la
aplicación del reglamento de la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco, expedida por el
Congreso del Estado, mediante Decreto 229, publicado el 10 de febrero de 2007,
en el suplemento “C” en el Periódico Oficial del Estado 6723, indebidamente
aplicado por el Sujeto Obligado, por ser ajeno e inoperante en el sistema
jurídico mexicano la ultraactivdad.
Considerando lo que he expuesto: el Sujeto Obligado
fundamenta sus actuaciones en el reglamento de la ley abrogada, es decir, en
una norma tácitamente abrogada, por lo tanto, transgrede los derechos humanos
del solicitante. La legalidad es la esencia del estado de derecho, es el
garantismo mismo por el que se salvaguarda la seguridad jurídica y la razón
esencial de este órgano garante.
¿Cuál es el diseño correcto?
El diseño normativo o legislativo, aporta una serie
técnicas aplicables al reglamentario administrativo. La estructura del
reglamento es diferente a la estructura administrativa que contiene y norma, en
el diseño correcto estamos considerando la estructura del reglamento.
Es visible una diferencia, a nuestro parecer, porque el libro en una ley o
código, es la regulación del todo el universo de una institución jurídica, por
ejemplo: Libro de Personas, Libro de Bienes, Libro de Sucesiones y Libro de las
Obligaciones del Código Civil Federal; el reglamento no tiene por naturaleza
esos alcances, por lo que su índice estructural debe ser título, capítulo,
sección, artículo, fracción, inciso y párrafo.
Los verbos deben ser citados en imperativo porque
contienen mandatos y los enunciados breves y claros, en secuencia lógica,
enlistar en orden alfabético cuando sea posible y usar números romanos de
acuerdo a nuestra tradición greco romana. En algunos casos se adopta un sistema
mixto, considerando los números romanos y arábigos.
En abono al lenguaje claro, además de una adecuada
racionalidad gramatical, pueden adicionarse epígrafes en cada artículo.
¿Cuáles son los principios jurídicos que debe cumplir?
El principio de legalidad tanto en origen como en
contenido. El reglamento como acto administrativo debe cumplir con los
requisitos de ser inferencia de una ley, refrendado y obedecer a una jerarquía
normativa en su contenido. La obligatoriedad de la norma o poder vinculante,
depende de haber cumplido con el principio de publicidad.
El principio de legalidad permea origen, procedimiento y
contenido en el reglamento porque todo acto de autoridad debe tener fundamento
(especificar ley, reglamento y precepto exacto), motivos (racionalidad
práctica/subsunción), fecha, cargo y nombre de quién lo expide (competencia de
origen o suplencia), por escrito, firmado, membretado o sellado o ambas,
redacción clara, requerimiento, cumplir requisitos esenciales de validez y
existencia y los procesales que les sean aplicables.
El reglamento no puede tener alcances que sobrepasen los
límites de la ley de la cual es su inferencia, ni contradecirlo, es expedido en
estricto apego a los principios constitucionales. No es una ínsula jurídica,
sino un inserto al sistema jurídico, un elemento integrador.
La distribución orgánica tiene como consecuencia la
delimitación de los ámbitos de competencia de unidades administrativas por
medio de atributos y de las personas físicas por medio de las facultades. El
reglamento permite a la persona de derecho público cumplir de manera práctica
con los atributos de la personalidad jurídica.
Los reglamentos orgánicos deben ser diseñados hasta las
jefaturas de departamento, porque son estas las que están en contacto directo
con el gobernado y su actividad es el último eslabón del poder público. La
posibilidad de generar actos de molestia, es lo que obliga a darle identidad
jurídica, enumerando los ámbitos de competencia.
Diferimos enérgicamente de las prácticas en el diseño
normativo reglamentario orgánico que no incluyen a las jefaturas de
departamento porque transgreden el Estado de Derecho.
La delimitación de atribuciones y facultades, de las
cuales nace la competencia facilita la determinación de las responsabilidades
administrativas, civiles, laborales, penales resarcitorias y políticas de los
servidores públicos. La no regulación de las jefaturas de departamento es
permisividad para la corrupción.
Criterios de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación
Novena Época. Registro: 192076. Instancia: Pleno. Jurisprudencia.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XI, Abril de
2000. Materia(s): Constitucional- Tesis: P./J. 50/2000 Página: 813. FUNDAMENTACIÓN
Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE
MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose
de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los
particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno,
es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene
por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de
competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este
supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la
debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia
de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la
facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue
de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo
disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma
legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la
existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho
que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma
correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la
autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A
través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida
fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida
motivación. Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del Estado de
Guanajuato. 11 de enero de 2000. Unanimidad de diez votos. Impedimento legal:
Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios:
Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot y Mara Gómez Pérez. El Tribunal Pleno, en su
sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, aprobó, con el
número 50/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito
Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.
Novena Época. Registro: 165147.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Jurisprudencia. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. XXXI, Febrero de 2010. Materia(s):
Administrativa. Tesis: I.7o.A. J/52. Página: 2742. SERVIDORES PÚBLICOS.
LA CIRCUNSTANCIA DE QUE SUS ATRIBUCIONES Y OBLIGACIONES NO ESTÉN EXPRESAMENTE
CONTEMPLADAS EN UNA NORMA GENERAL, ES INSUFICIENTE PARA EXIMIRLOS DE
RESPONSABILIDAD. El artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos dispone que las leyes de responsabilidades de los
servidores públicos tienen por objeto salvaguardar los principios de legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones,
empleos, cargos y comisiones de los empleados del gobierno; principios
que están cargados de un alto valor moral, al que aspiran los empleados del
gobierno y entes del Estado. Por su parte, el artículo 47, fracción I, de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (de igual redacción
al diverso numeral 8o., fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
trece de marzo de dos mil dos), dispone como obligación a los empleados del
gobierno cumplir con la máxima diligencia el servicio que les sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de
dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o
comisión; así, la circunstancia que el servicio encomendado, entendido
como el cúmulo de obligaciones o atribuciones inherentes al cargo, no se
encuentre detallado en forma de catálogo en alguna ley, reglamento, decreto,
circular o norma de carácter general, es insuficiente para eximirlos de
responsabilidad, pues resulta materialmente imposible emitir una norma general
por cada rango, nivel o escalafón que exista en los tres poderes del
gobierno. Por tanto, ante la inexistencia de una disposición
normativa que especifique cuáles son las atribuciones de un servidor público,
la autoridad administrativa y, en su caso, la jurisdiccional, deberá valorar
los elementos de prueba allegados al asunto, para así concluir si determinada
conducta o actuación se encuentra dentro de las facultades encomendadas al
servidor público investigado o sancionado, fundando y motivando su determinación.
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Revisión fiscal 3027/2003. Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, hoy de la Función
Pública, encargada de la defensa jurídica. 21 de enero de 2004. Unanimidad de
votos. Ponente: F. Javier Mijangos Navarro. Secretario: Carlos Alfredo Soto
Morales. Revisión fiscal 1947/2004. Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos
de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, hoy de la Función
Pública. 11 de agosto de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Alberto Pérez
Dayán. Secretaria: Amelia Vega Carrillo. Revisión fiscal 210/2009. Titular de
la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública,
encargada de la defensa jurídica del Órgano Interno de Control en Pemex
Exploración y Producción. 5 de agosto de 2009. Unanimidad de votos. Ponente:
María Alejandra Hernández Jiménez, secretaria de tribunal autorizada por la
Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para
desempeñar las funciones de Magistrada. Secretario: Gustavo Naranjo Espinosa.
Amparo directo 282/2009. José Armando González Gama. 6 de octubre de 2009.
Unanimidad de votos. Ponente: María del Carmen Alejandra Hernández Jiménez,
secretaria de tribunal autorizada por la Comisión de Carrera Judicial del
Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrada.
Secretaria: Elizabeth Arrañaga Pichardo. Revisión fiscal 502/2009. Titular de
la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública,
encargada de la defensa jurídica de la resolución emitida por el titular del
Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en la Policía Federal
Preventiva. 2 de diciembre de 2009. Unanimidad de votos. Ponente: Adela
Domínguez Salazar. Secretario: Víctor Manuel Máttar Oliva.
Época: Novena Época. Registro: 170068. Instancia: CUARTO
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Tipo Tesis:
Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Localización: Tomo XXVII, Marzo de 2008. Materia(s): Administrativa. Tesis:
I.4o.A.630 A. Página 1781. [TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo
XXVII, Marzo de 2008; Pág. 1781. MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS Y
DE SERVICIOS AL PÚBLICO DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL. SU CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA. Los manuales de
organización, de procedimientos y de servicios al público de las dependencias y
entidades de la administración pública federal, son cuerpos normativos que
contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las
unidades administrativas que las integran, los niveles jerárquicos, los
sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad, de
responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando;
es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de ellas para el
cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Asimismo, dichos manuales
participan de la naturaleza jurídica de las reglas generales administrativas,
pues abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas, su
existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública, y
su fundamento legal es una cláusula habilitante, conforme a la cual el
legislador ha dotado a ciertas autoridades de la atribución para emitir las
disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función, de manera
que en su ámbito de aplicación son actos administrativos
internos que se expiden, dirigen y surten efectos al interior de las
citadas dependencias y entidades. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión fiscal 239/2007. Director General
Adjunto Jurídico Contencioso de la Secretaría de la Función Pública. 13 de
noviembre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Alfredo A. Martínez Jiménez,
secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera Judicial del
Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrado.
Secretaria: Alma Flores Rodríguez.
Época: Octava Época. Registro: 218238. Instancia: CUARTO
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Tipo Tesis:
Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Localización:
Tomo X, Octubre de 1992. Materia(s): Administrativa. Tesis: Página 373. [TA];
8a. Época; T.C.C.; S.J.F.; Tomo X, Octubre de 1992; Pág. 373. MANUAL GENERAL DE
ORGANIZACION DE LA SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL. NO PUEDE
EQUIPARARSE A UN REGLAMENTO O LEY. INAPLICABILIDAD DEL. El Subdirector
"B" de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social, no es competente para
emitir actos de molestia en ausencia de los Directores General de
Asuntos Jurídicos y de Sanciones de la citada dependencia, ya que en el Manual
General de Organización de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social
que invoca para apoyar y justificar su competencia, este instrumento
carece de toda fuerza legal pues dichos manuales de organización a
que se refiere el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, no tienen naturaleza normativa, sino su papel simplemente
es de ser una fuente de información actualizada de la organización y
atribuciones de la estructura interna de cada secretaría de Estado, pero sin
que dicha información que sumariamente se publica en el Diario Oficial de la
Federación pueda equipararse al carácter normativo que tienen los reglamentos
interiores de las secretarías, que se prevén en el artículo 18 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; pero tampoco
tienen un valor regulador jurídico ya que el papel de los manuales es sólo
contar con información actualizada de tipo meramente administrativo, pues ni la
pluricitada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevé su
existencia, ni ninguna otra ley o dispositivo reglamentario le dan carácter
normativo alguno. En consecuencia, el manual de organización
que se cita no puede ser fuente de competencia de ninguna autoridad. Además,
de acuerdo con el sistema legal vigente, los órganos administrativos y sus
atribuciones deben recogerse en principio en los reglamentos interiores de las
secretarías de Estado, y siendo en la especie que dicha Subdirección
"B" de sanciones no se encuentra prevista en el artículo 3 del
Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el
órgano en cuestión es inexistente. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 654/92. Ganaderos y
Productores de Leche Pura, S. A. de C. V. 4 de junio de 1992. Unanimidad de
votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretaria: Silvia Martínez Saavedra.
Época: Novena Época. Registro: 189508. Instancia: DECIMO
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Tipo
Tesis: Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Localización: Tomo XIII, Junio de 2001. Materia(s): Administrativa. Tesis:
I.13o.A.13 A. Página 682. [TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo
XIII, Junio de 2001; Pág. 682. COMPETENCIA. NO CUESTIONA LA LEGITIMIDAD DE UNA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Cuando se cuestiona la falta de competencia de una
autoridad administrativa se entiende que se combate la carencia de atribuciones
legales para llevar a cabo determinado acto jurídico, lo cual no debe
confundirse con la legitimidad de una autoridad, que se refiere a la legalidad
del procedimiento que le dio origen; de tal manera que para establecer la
legitimidad de una autoridad se debe analizar su origen, es decir, si la
autoridad que le dio vida se encontraba legalmente creada y, a su vez, si ésta
contaba con las facultades constitucionales para crearla. DECIMO TERCER
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión
fiscal 1053/2001. Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de
Contraloría y Desarrollo Administrativo. 28 de febrero de 2001. Mayoría de
votos. Disidente: Jaime C. Ramos Carreón. Ponente: Rosalba Becerril Velázquez.
Secretaria: Carolina Acevedo Ruiz.
Octava Época.- Instancia: TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN
MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Fuente: Semanario Judicial de la
Federación.- Tomo: III, Segunda Parte-1, Enero a Junio de 1989 REG.
NÚM. 228527.- Página:- 390,. INCOMPETENCIA DE ORIGEN. NOCION Y
DIFERENCIAS CON LA COMPETENCIA A QUE SE REFIERE EL ARTICULO 16 CONSTITUCIONAL.
La noción de incompetencia de origen, nació hacia la segunda mitad del siglo
pasado, para significarse con ella los problemas que entrañaban la ilegitimidad
de autoridades locales, (presidentes municipales, magistrados y jueces, así
como gobernadores) por infracciones a las normas reguladoras de su designación
o elección para desempeñar cargos públicos. Las razones aducidas para
distinguirla de las irregularidades examinadas en el rubro de competencia del
artículo 16 constitucional, fueron que el conocimiento de aquellas cuestiones
por los tribunales Federales se traduciría en una injustificada intervención en
la soberanía de las entidades federativas, y redundaría en el empleo del juicio
de amparo como instrumento para influir en materia política, la noción de
incompetencia de origen así limitada en principio al desconocimiento de
autoridades locales de índole política o judicial, se hizo sin embargo
extensiva - por la fuerza de la tradición en el lenguaje forense- a todos los
casos en que por cualquier razón se discutiera la designación de un funcionario
federal o local perteneciente inclusive al Poder Ejecutivo, o la regularidad de
su ingreso a la función pública. Así, se introduce una distinción esencial
entre la llamada "incompetencia de origen" y la incompetencia
derivada del artículo 16 constitucional, de manera similar a lo sucedido en
otras latitudes cuando frente a los funcionarios "de jure" se ha
creado una teoría de los funcionarios "de facto", esto es, aquellos
cuya permanencia en la función pública es irregular, bien por inexistencia
total o existencia viciada del acto formal de designación según cierto sector
de la doctrina, bien por ineficacia sobrevenida del título legitimante,
frecuentemente debida a razones de temporalidad o inhabilitación, según otros
autores. El examen de la legitimidad de un funcionario y de la competencia de
un órgano supone una distinción esencial: mientras la primera explica la
integración de un órgano y la situación de una persona física frente
a las normas que regulan las condiciones personales y los requisitos formales
necesarios para encarnarlo y darle vida de relación orgánica, la segunda
determina los límites en los cuales un órgano puede actuar frente a terceros. En
este sentido, el artículo 16 constitucional no se refiere a la legitimidad de
un funcionario ni la manera como se incorpora a la función pública, sino a
los límites fijados para la actuación del órgano frente a los
particulares, ya que son justamente los bienes de éstos el objeto de tutela del
precepto en tanto consagra una garantía individual y no un control interno de
la organización administrativa. Por lo tanto, ni los tribunales de
amparo ni los ordinarios de jurisdicción contencioso -administrativa federal,
por estar vinculados al concepto de competencia del artículo 16 constitucional,
reproducido en el artículo 238, fracción I, del Código Fiscal de la Federación,
pueden conocer de la legitimidad de funcionarios públicos, cualquiera que sea
la causa de irregularidad alegada; lo anterior, sin perjuicio de la
posible responsabilidad administrativa o quizá penal exigible a la persona
dotada de una investidura irregular o incluso sin investidura alguna.-
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.-
Amparo directo 2093/88. Carlos A. Cruz Morales. 5 de febrero de 1989.
Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria:
Adriana Leticia Campuzano Gallegos.
Quinta Época.- Instancia: Segunda Sala.- Fuente:
Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: LXXII.- Reg Núm.
326948-IIUS2003-Actualiz-CD-DVD.- Página: 6716.- LEYES Y
REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS. El carácter propio de la ley,
aunque no reside en su generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que
da, ya que ese carácter puede tenerlo también los reglamentos, sí consiste en
el hecho de que la ley es una expresión de la voluntad nacional,
manifestada mediante los Congresos, lo que no puede decirse de un reglamento, que es la expresión de la voluntad de los
administradores o de los órganos del poder administrativo. Los reglamentos deben estar sujetos a una ley
cuyos preceptos no pueden modificar; así como las leyes deben circunscribirse a la esfera que la
Constitución les señala, la misma relación debe guardar el reglamento en relación con
la ley respectiva, según nuestro régimen constitucional. Algún tratadista dice: que la ley es una
regla general escrita, a consecuencia de una operación de procedimiento, que hace
intervenir a los representantes de la nación, que declara obligatorias las
relaciones sociales que derivan de la naturaleza de las cosas, interpretándolas
desde el punto de vista de la libertad; el reglamento es una manifestación de voluntad, bajo la forma
de regla general, emitida por una autoridad que tiene el poder reglamentario y
que tiende a la organización y a la policía del Estado, con un espíritu a la
vez constructivo y autoritario; (hasta aquí el tratadista). Cuando mucho, se podrá admitir que el reglamento, desde el punto de
vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede serlo bajo el aspecto
formal, ni contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos que
puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo, porque
desaparecería el régimen constitucional de separación de funciones. La ley tiene cierta preferencia, que
consiste en que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento.
Este principio es reconocido en el inciso "f" del artículo 72 de la
Constitución, que previene que en la interpretación, reforma o derogación de
las leyes o decretos, se observaran los mismos trámites establecidos para su
formación. Conforme a la misma Constitución, hay materias que solo pueden ser reguladas por una ley. La
reglamentación de las garantías individuales sólo puede hacerse, salvo casos
excepcionales, por medio de una ley, en sentido formal; del mismo modo que se
necesita una ley para imponer contribuciones y penas para organizar la guardia
nacional, etcétera. De modo que si
bien existen algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener
ambos el mismo alcance, ni por razón del órgano que los expide, ni por razón de
la materia que consignan, ni por la fuerza y autonomía que en sí tienen, ya
que el reglamento tiene que estar
necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez, no pudiendo
derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido de la misma, ya que sólo
tiene por objeto proveer a la exacta observancia las leyes que expide el
Congreso de la Unión, de donde se
deduce que si el artículo 4o.
constitucional exige una ley previa para que se restrinja la libertad de
comercio y trabajo y la ley que establece la restricción no es mas que un
reglamento, como los artículos constitucionales no pueden ser reglamentados
sino por una ley, está fuera de duda que la reglamentación administrativa esta
en pugna con la Constitución, pues el artículo 89, fracción I, de la
Constitución vigente, sólo establece la facultad reglamentaria por lo que hace
a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y el mismo espíritu imperó en todas las
Constituciones anteriores.- Amparo administrativo en revisión 58/33.
"Revendedores de Boletos de Espectáculos Públicos", S. C. L. y coags.
15 de noviembre de 1935. Mayoría de tres votos. Disidentes: Jesús Garza Cabello
y José María Truchuelo. Relator: Agustín Gómez Campos.
Bibliografía
León, M. F. (s.f.). Recuperado el 21 de enero de 2015,
de http://biblio.juridicas.unam.mx/: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2396/13.pdf
[1] Tesis
aislada. Registro digital: 212368
[2] Jurisprudencia.
Registro digital: 221588
[3] Creemos es importante la lectura de la Teoría Pura del
Derecho de Hans Kelsen. Descarga: http://cvperu.typepad.com/files/libro-teoria-pura-del-derecho-hans-kelsen.pdf
[4] Estamos convencidos que las racionalidades lingüísticas,
teleológica, jurídico formal, pragmática y ética expuestas por Manuel Atienza,
son de aplicación obligatoria para diseñar un reglamento.
[5] Al respecto un breve e ilustrativo ensayo
[6] Tesis
aislada. Registro digital: 301701
[7] Nos referimos al libro: “Las Revoluciones Científicas”. Descarga: http://www.conductitlan.net/libros_y_lecturas_basicas_gratuitos/t_s_kuhn_la_estructura_de_las_revoluciones_cientificas.pdf
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